Banco do Brasil: papel no Sistema Financeiro Nacional
Bem-vindo ao Leão Educação. Preparamos esta aula para guiar você, passo a passo, no aprendizado do papel do Banco do Brasil no Sistema Financeiro Nacional. Ao longo desta aula, vamos construir juntos uma base sólida em conhecimentos bancários, com teoria, exemplos práticos e exercícios aplicados à rotina das instituições financeiras e às questões de concursos.
🎯 Objetivo e mensagem central
Este tópico fecha o estudo da estrutura do SFN com a instituição que a Lei nº 4.595/1964 coloca, por nome, entre os integrantes do sistema. Ao final, você será capaz de explicar a natureza jurídica do Banco do Brasil, interpretar as funções que a lei lhe atribui como agente financeiro do Tesouro e executor da política creditícia do governo, distinguir o que ficou com o Banco Central ao longo do tempo e reconhecer o duplo papel do banco no sistema atual.
Por que esse tópico merece atenção especial? Porque os editais costumam incluí-lo expressamente, e porque a história do banco gera pegadinhas: a lei de 1964 ainda descreve funções que, na prática, passaram ao Banco Central ou ao Tesouro. Para quem vai trabalhar no banco, o tema explica a razão de muitas rotinas da agência, como a operação de crédito rural e o atendimento a órgãos públicos.
Uma trajetória que acompanha o sistema
O Banco do Brasil foi criado em 1808, por alvará do príncipe regente D. João, logo após a chegada da família real ao Brasil. É, portanto, a instituição financeira mais antiga em atividade no País. Ao longo do século XIX, o banco passou por liquidação e refundações, e acumulou funções que hoje associamos a um banco central, como a emissão de moeda em alguns períodos.
Até 1964, não havia banco central no Brasil. As funções de autoridade monetária eram divididas entre a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), o Tesouro Nacional e o próprio Banco do Brasil, que executava a política de crédito e operava o caixa do governo. A Lei nº 4.595/1964 criou o Banco Central, mas manteve o Banco do Brasil com papel de destaque, inclusive como depositário de recursos de outros bancos e executor de serviços do Banco Central.
Durante mais de duas décadas, o Banco do Brasil manteve com o Banco Central a chamada conta movimento, um mecanismo pelo qual podia obter recursos do Banco Central para cumprir as operações determinadas pelo governo. Na prática, isso permitia expandir a base monetária sem controle orçamentário, e por isso se dizia que o Brasil tinha “duas autoridades monetárias”. A conta movimento foi extinta em 1986, e a partir daí o Banco do Brasil deixou de exercer, de fato, funções de autoridade monetária. A Constituição de 1988 completou o desenho ao atribuir ao Banco Central a exclusividade da emissão de moeda e o depósito das disponibilidades de caixa da União.
Natureza jurídica
O Banco do Brasil é uma sociedade de economia mista: uma sociedade anônima, de capital aberto, com ações negociadas em bolsa, cujo controle acionário pertence à União. Isso significa que o banco tem acionistas privados, que esperam retorno, e um controlador público, que pode orientá-lo para finalidades de interesse coletivo, dentro dos limites da lei.
Art. 82. Nas sociedades de economia mista em que a União é obrigada a deter o controle do capital votante, a União manterá um mínimo de 50%, mais uma ação, do referido capital, ficando revogados os dispositivos de leis especiais que estabeleçam participação superior a esse limite, aplicando-se, para fins de controle acionário, o disposto no art. 116 da Lei nº 6.404, de 15 de fevereiro de 1976.
O dispositivo explica uma regra que as provas às vezes cobram: nas sociedades de economia mista que a União deve controlar, ela mantém no mínimo 50% mais uma ação do capital votante, o suficiente para assegurar o controle. O restante pode estar com investidores privados. Como empresa estatal, o Banco do Brasil também se submete à Lei nº 13.303/2016, o estatuto jurídico das empresas públicas e das sociedades de economia mista, que trata de governança, transparência e licitações nessas empresas.
A Lei nº 4.595/1964 ainda traz regras específicas sobre a direção do banco.
Art. 21. O Presidente e os Diretores do Banco do Brasil S. A. deverão ser pessoas de reputação ilibada e notória capacidade.
§ 1º A nomeação do Presidente do Banco do Brasil S. A. será feita pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal.
§ 2º As substituições eventuais do Presidente do Banco do Brasil S. A. não poderão exceder o prazo de 30 (trinta) dias consecutivos, sem que o Presidente da República submeta ao Senado Federal o nome do substituto.
O texto legal prevê que o Presidente do Banco do Brasil seja nomeado pelo Presidente da República após aprovação do Senado. Diferentemente dos dirigentes do Banco Central, porém, ele não tem mandato fixo protegido por lei complementar: o Banco do Brasil é instituição operadora controlada pelo governo, e não autoridade autônoma.
As funções do art. 19 da Lei nº 4.595/1964
O art. 19 é o dispositivo central sobre o Banco do Brasil. O caput define a posição do banco, e o inciso I lista as funções de agente financeiro do Tesouro.
Art. 19. Ao Banco do Brasil S. A. competirá precipuamente, sob a supervisão do Conselho Monetário Nacional e como instrumento de execução da política creditícia e financeira do Governo Federal:
I – na qualidade de Agente, Financeiro do Tesouro Nacional, sem prejuízo de outras funções que lhe venham a ser atribuídas e ressalvado o disposto no art. 8º, da Lei nº 1628, de 20 de junho de 1952:
a) receber, a crédito do Tesouro Nacional, as importâncias provenientes da arrecadação de tributos ou rendas federais e ainda o produto das operações de que trata o art. 49, desta lei;
b) realizar os pagamentos e suprimentos necessários à execução do Orçamento Geral da União e leis complementares, de acordo com as autorizações que lhe forem transmitidas pelo Ministério da Fazenda, as quais não poderão exceder o montante global dos recursos a que se refere a letra anterior, vedada a concessão, pelo Banco, de créditos de qualquer natureza ao Tesouro Nacional;
c) conceder aval, fiança e outras garantias, consoante expressa autorização legal;
d) adquirir e financiar estoques de produção exportável;
e) executar a política de preços mínimos dos produtos agropastoris;
f) ser agente pagador e recebedor fora do País;
g) executar o serviço da dívida pública consolidada;
Duas expressões do caput definem o banco: ele atua sob a supervisão do CMN e como instrumento de execução da política creditícia e financeira do Governo Federal. O inciso I mostra o Banco do Brasil como agente financeiro do Tesouro: arrecada receitas federais, realiza pagamentos do orçamento, executa a política de preços mínimos dos produtos agropecuários e o serviço da dívida pública. Repare na vedação da alínea “b”: o banco não pode conceder créditos de qualquer natureza ao Tesouro. A mesma lógica de proteção contra o financiamento do governo aparece, para o Banco Central, no art. 164, § 1º, da Constituição.
II – como principal executor dos serviços bancários de interesse do Governo Federal, inclusive suas autarquias, receber em depósito, com exclusividade, as disponibilidades de quaisquer entidades federais, compreendendo as repartições de todos os ministérios civis e militares, instituições de previdência e outras autarquias, comissões, departamentos, entidades em regime especial de administração e quaisquer pessoas físicas ou jurídicas responsáveis por adiantamentos, ressalvados o disposto no § 5º deste artigo, as exceções previstas em lei ou casos especiais, expressamente autorizados pelo Conselho Monetário Nacional, por proposta do Banco Central da República do Brasil;
[…]
VI – realizar, por conta própria, operações de compra e venda de moeda estrangeira e, por conta do Banco Central da República do Brasil, nas condições estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional;
[…]
IX – financiar a aquisição e instalação da pequena e média propriedade rural, nos termos da legislação que regular a matéria;
X – financiar as atividades industriais e rurais, estas com o favorecimento referido no art. 4º, inciso IX, e art. 53, desta lei;
XI – difundir e orientar o crédito, inclusive às atividades comerciais suplementando a ação da rede bancária;
a) no financiamento das atividades econômicas, atendendo às necessidades creditícias das diferentes regiões do País;
b) no financiamento das exportações e importações.
O inciso II faz do Banco do Brasil o principal executor dos serviços bancários de interesse do Governo Federal, com a regra de que as disponibilidades das entidades federais sejam nele depositadas, ressalvadas as exceções. O § 5º do mesmo artigo admite que esses depósitos também sejam feitos nas caixas econômicas federais, nos limites fixados pelo CMN. Os incisos IX a XI mostram a vocação de fomento: financiar a pequena e média propriedade rural, as atividades industriais e rurais e o comércio exterior, além de difundir o crédito pelas diferentes regiões do País.
É indispensável ler o art. 19 à luz da Constituição de 1988. Pelo art. 164, § 3º, as disponibilidades de caixa da União são depositadas no Banco Central, onde fica a Conta Única do Tesouro Nacional; as de Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades do Poder Público, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. Além disso, alguns serviços descritos em 1964 foram reorganizados: a compensação de cheques, por exemplo, passou a integrar o Sistema de Pagamentos Brasileiro, e o Banco do Brasil deixou de ser depositário dos depósitos voluntários de outros bancos. A lei nunca foi formalmente reescrita nesses pontos, o que explica a convivência entre o texto antigo e a prática atual.
Art. 22. As instituições financeiras públicas são órgãos auxiliares da execução da política de crédito do Governo Federal.
§ 1º O Conselho Monetário Nacional regulará as atividades, capacidade e modalidade operacionais das instituições financeiras públicas federais, que deverão submeter à aprovação daquele órgão, com a prioridade por ele prescrita, seus programas de recursos e aplicações, de forma que se ajustem à política de crédito do Governo Federal.
O art. 22 vale para todas as instituições financeiras públicas, inclusive o Banco do Brasil e a Caixa. Elas são órgãos auxiliares da execução da política de crédito do governo, e o CMN regula suas atividades e aprova seus programas de recursos e aplicações. A palavra “órgãos” é usada no sentido amplo de instrumentos, e não no sentido técnico do direito administrativo, já que o Banco do Brasil é pessoa jurídica de direito privado.
O papel do Banco do Brasil hoje
No sistema atual, o Banco do Brasil é um banco múltiplo, autorizado e fiscalizado pelo Banco Central como qualquer outra instituição financeira, e de grande porte. Ele concorre com os bancos privados em conta corrente, crédito, cartões, investimentos, seguros e outros produtos, distribuídos por uma rede de agências, correspondentes e canais digitais. Ao mesmo tempo, conserva funções ligadas ao governo federal, que lhe dão uma identidade própria no SFN.
Observe na Figura 1 as duas faces do Banco do Brasil: de um lado, o banco comercial que compete no mercado; de outro, o agente do governo federal.
Arrecadação de tributos federais, pagamentos do orçamento e serviços ligados à dívida pública, por contrato com a União.
Crédito rural, com destaque para a agricultura familiar, e programas de financiamento de interesse do governo.
Serviços bancários a órgãos e entidades federais, estaduais e municipais e pagamento de servidores e benefícios.
Câmbio, financiamento às exportações e importações e atuação como agente do governo em programas do setor.
Produtos e serviços para pessoas físicas e jurídicas, em concorrência com os demais bancos.
O Banco do Brasil é tradicionalmente o principal agente do crédito rural no País, papel que remonta às funções previstas no art. 19, incisos IX e X, da Lei nº 4.595/1964. O crédito rural é estudado em detalhe no tópico sobre produtos bancários. Para dados atualizados sobre carteira, rede e participação de mercado, a fonte adequada é o site de relações com investidores do banco, que divulga os relatórios trimestrais; números desse tipo mudam a cada período e não costumam ser exigidos em prova com precisão.
Banco do Brasil, Banco Central e Caixa
As provas gostam de confrontar o Banco do Brasil com as duas instituições federais com que ele mais se confunde.
| Critério | Banco do Brasil | Banco Central | Caixa Econômica Federal |
|---|---|---|---|
| Natureza jurídica | Sociedade de economia mista (S.A. de capital aberto) | Autarquia de natureza especial | Empresa pública (capital integralmente da União) |
| Posição no SFN | Operador (banco múltiplo); histórico de funções especiais | Supervisor e autoridade monetária | Operador (banco com funções sociais) |
| Atende o público? | Sim | Não; opera só com instituições financeiras | Sim |
| Função pública característica | Agente financeiro do Tesouro, crédito rural, comércio exterior | Política monetária, emissão de moeda, supervisão | Habitação, FGTS, loterias, benefícios sociais |
| Caixa da União | Atua na arrecadação e nos pagamentos | Recebe as disponibilidades de caixa (CF, art. 164, § 3º) | Pode receber depósitos de entidades federais nos limites fixados pelo CMN |
A tabela mostra que a diferença mais cobrada está na natureza jurídica, que define o resto: o Banco Central, como autarquia, exerce poderes de Estado; o Banco do Brasil e a Caixa, como empresas estatais, atuam no mercado, embora a serviço também de políticas públicas. A linha final resolve uma confusão frequente sobre o caixa da União.
🧭 Revisão
O que você precisa lembrar
- O Banco do Brasil, criado em 1808, integra o SFN por menção expressa do art. 1º da Lei nº 4.595/1964.
- É sociedade de economia mista, S.A. de capital aberto, controlada pela União, que mantém no mínimo 50% mais uma ação do capital votante (Lei nº 9.069/1995, art. 82).
- Pelo art. 19, atua sob a supervisão do CMN, como instrumento de execução da política creditícia e financeira do governo e como agente financeiro do Tesouro; é vedado conceder crédito ao Tesouro.
- As instituições financeiras públicas são órgãos auxiliares da execução da política de crédito do governo federal (art. 22).
- A extinção da conta movimento (1986) e a Constituição de 1988 retiraram do banco as funções de autoridade monetária; o caixa da União fica no Banco Central (CF, art. 164, § 3º).
- Hoje é banco múltiplo, fiscalizado pelo Banco Central, que concorre no mercado e executa políticas públicas, com destaque para o crédito rural.
- O Presidente do Banco do Brasil é nomeado pelo Presidente da República após aprovação do Senado (art. 21), sem mandato fixo protegido por lei complementar.
✍️ Exercícios de revisão
Nível 1 · Recordar
Identifique a natureza jurídica do Banco do Brasil e quem detém seu controle.
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Sociedade de economia mista, constituída como sociedade anônima de capital aberto, sob controle acionário da União.
Liste quatro funções que o art. 19, inciso I, da Lei nº 4.595/1964 atribui ao Banco do Brasil como agente financeiro do Tesouro Nacional.
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Entre outras: receber, a crédito do Tesouro, a arrecadação de tributos ou rendas federais; realizar os pagamentos e suprimentos necessários à execução do Orçamento Geral da União; executar a política de preços mínimos dos produtos agropastoris; executar o serviço da dívida pública consolidada; ser agente pagador e recebedor fora do País; conceder aval, fiança e outras garantias, consoante autorização legal; adquirir e financiar estoques de produção exportável.
Qual é a participação mínima da União no capital votante das sociedades de economia mista que ela é obrigada a controlar, segundo a Lei nº 9.069/1995?
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No mínimo 50% mais uma ação do capital votante (art. 82).
Nível 2 · Compreender
Explique o que era a conta movimento e por que sua extinção mudou o papel do Banco do Brasil no SFN.
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A conta movimento era o mecanismo pelo qual o Banco do Brasil obtinha recursos do Banco Central para realizar operações determinadas pelo governo, o que permitia expandir a base monetária sem passar pelo orçamento. Por isso se dizia que o País tinha duas autoridades monetárias. Com sua extinção, em 1986, o Banco do Brasil deixou de ter acesso automático a recursos do Banco Central e passou a atuar como instituição financeira operadora, ainda que com funções especiais de agente do governo.
Explique o que significa o Banco do Brasil atuar “como instrumento de execução da política creditícia e financeira do Governo Federal”.
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Significa que, além de atuar como banco comercial, o Banco do Brasil é usado pelo governo federal para executar políticas de crédito, como o financiamento rural com condições favorecidas, o apoio ao comércio exterior e os programas de crédito de interesse público, e para prestar serviços financeiros à União. Essa atuação ocorre sob a supervisão do CMN e dentro das regras do sistema.
Explique como o art. 164, § 3º, da Constituição afeta a leitura do art. 19, inciso II, da Lei nº 4.595/1964.
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O art. 19, II, previa que o Banco do Brasil recebesse, com exclusividade, as disponibilidades das entidades federais. A Constituição de 1988, no art. 164, § 3º, determinou que as disponibilidades de caixa da União sejam depositadas no Banco Central. Assim, o caixa da União passou a ficar na Conta Única do Tesouro no Banco Central, e o Banco do Brasil atua como agente financeiro na arrecadação e nos pagamentos. O dispositivo de 1964 deve ser interpretado conforme a Constituição.
Diferencie sociedade de economia mista de empresa pública, com exemplos do sistema financeiro.
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Na sociedade de economia mista, o capital é dividido entre o Estado, que detém o controle do capital votante, e investidores privados, e a forma é de sociedade anônima; exemplo: Banco do Brasil. Na empresa pública, o capital é integralmente público; exemplo: Caixa Econômica Federal. Ambas são pessoas jurídicas de direito privado da administração indireta.
Nível 3 · Aplicar
Classifique cada atividade como função de mercado ou função de agente do governo: (a) venda de um seguro residencial a um cliente; (b) arrecadação de tributos federais; (c) financiamento de custeio a agricultor familiar em programa oficial; (d) concessão de cartão de crédito a um jovem universitário.
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(a) Função de mercado. (b) Função de agente do governo (agente financeiro do Tesouro, art. 19, I, “a”). (c) Função de agente do governo, como executor da política de crédito rural. (d) Função de mercado. As atividades de mercado e as de governo coexistem no mesmo banco.
Em um momento de dificuldade fiscal, o Tesouro Nacional pede ao Banco do Brasil um empréstimo de curto prazo para cobrir despesas do mês. Decida se a operação é permitida pela Lei nº 4.595/1964.
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Não é permitida. O art. 19, I, “b”, da Lei nº 4.595/1964 veda a concessão, pelo Banco do Brasil, de créditos de qualquer natureza ao Tesouro Nacional. A regra impede que o controlador use o banco para financiar o governo, e se soma às vedações da Constituição em relação ao Banco Central e às da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre operações de crédito entre entes e instituições que controlam.
Um colega afirma que o Banco do Brasil “não precisa de autorização nem é fiscalizado pelo Banco Central, porque é um banco do governo”. Resolva a dúvida com base no que você estudou.
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A afirmação está errada. O Banco do Brasil é instituição financeira operadora e, como tal, submete-se às normas do CMN e à fiscalização do Banco Central, que exerce a fiscalização das instituições financeiras e aplica as penalidades previstas (art. 10, IX, da Lei nº 4.595/1964). Ser controlado pela União não o isenta das regras prudenciais e de conduta aplicáveis aos demais bancos.
A prefeitura de um Município quer saber onde deve manter suas disponibilidades de caixa. Resolva com base na Constituição.
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Pelo art. 164, § 3º, da Constituição, as disponibilidades de caixa dos Municípios, de seus órgãos e entidades e das empresas por eles controladas devem ser depositadas em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. O Banco do Brasil, como instituição financeira oficial, pode recebê-las, assim como outras instituições oficiais. Só as disponibilidades da União vão para o Banco Central.
Um investidor pessoa física comprou ações do Banco do Brasil na bolsa e pergunta se, com isso, passou a ser “sócio do governo”. Explique a situação com base na natureza jurídica do banco.
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Sim, em certo sentido: ao comprar ações, o investidor tornou-se acionista minoritário de uma sociedade de economia mista, cujo acionista controlador é a União, que mantém pelo menos 50% mais uma ação do capital votante. Ele participa dos resultados, por meio de dividendos e da valorização das ações, mas o controle e a orientação estratégica do banco, inclusive para finalidades de interesse público, ficam com a União, dentro dos limites da Lei nº 6.404/1976 e da Lei nº 13.303/2016.
Nível 4 · Analisar
Compare a posição do Banco do Brasil e a do Banco Central no SFN quanto à natureza jurídica, ao relacionamento com o público e ao tipo de poder que exercem.
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O Banco Central é autarquia de natureza especial, sem vinculação a Ministério, que opera exclusivamente com instituições financeiras e exerce poderes de Estado: emite moeda, conduz a política monetária, autoriza, fiscaliza e pune. O Banco do Brasil é sociedade de economia mista, atende diretamente pessoas, empresas e entes públicos e não tem poder de regulação ou fiscalização sobre outras instituições; ao contrário, é fiscalizado pelo Banco Central. A semelhança histórica (o Banco do Brasil já exerceu funções de autoridade monetária) desapareceu com a conta movimento extinta em 1986 e com a Constituição de 1988. Hoje, um é supervisor; o outro, operador com funções de agente do governo.
Analise a tensão que pode surgir entre os acionistas privados e o controlador público em uma sociedade de economia mista como o Banco do Brasil, usando como exemplo o crédito rural com taxas favorecidas.
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Os acionistas privados esperam rentabilidade compatível com o risco; o controlador público pode querer orientar o banco para políticas de interesse coletivo, como o crédito rural a taxas menores que as de mercado. Se essas operações fossem feitas com prejuízo e sem compensação, os minoritários arcariam com o custo de uma política pública. A legislação procura equilibrar a situação: as taxas favorecidas do crédito rural têm fontes de recursos e regras próprias definidas pelo CMN e, em alguns programas, equalização de juros pelo Tesouro, que cobre a diferença; e a Lei nº 13.303/2016 exige governança, transparência sobre as políticas públicas executadas e a explicitação de seus custos. A análise mostra por que o duplo papel do banco exige regras claras.
Você concluiu o estudo sobre o papel do Banco do Brasil no Sistema Financeiro Nacional e, com ele, o mapa completo do SFN. Na próxima aula, estudaremos o mercado financeiro e seus desdobramentos, onde veremos como os recursos circulam nos mercados monetário, de crédito, de capitais e de câmbio. Continue firme nos estudos!
Os casos apresentados são hipotéticos, elaborados para fins didáticos.